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导 读新修订的《矿产资源法》对我国矿产资源管理制度体系进行了重构，将我国现行的探矿权和勘查许可证合一管理、采矿权和采矿许可证合一管理的立法模式改变为探矿权和勘查许可证分开管理、采矿权和采矿许可证分开管理的“权证分离”的立法模式，给“权”和“证”彻底松绑。并在“权证分离”背景下，对探矿权、采矿权和勘查许可证、采矿许可证的取得程序及运行机制进行了设计，所构建的制度体系克服了“权证合一”不利于保护矿业权人财产权益的缺陷。文章在分析新《矿产资源法》中相关“权证分离”制度体系的基础上，针对矿业权退出、矿业权登记、行政许可以及处置矿业权证和行政许可证法律责任等制度的构建、修订和法律制度的细化落实提出了建议。
本文引用信息鹿爱莉,孙君.关于矿产资源管理中权与证管理制度的思考[J].中国国土资源经济,2025,38(1):56-62.
章节目录CONTENTS0 引言1 现行矿产资源管理制度中的“权证合一”模式2 “权证分离”下矿产资源管理制度体系的构架3 “权证分离”下细化行政法规、部门规章和规范性文件等制度的建议
矿业权管理贯穿整个矿业发展周期，矿业权管理制度也是矿产资源管理的核心制度。2023年,第十四届全国人大常委会审议了《矿产资源法（修订草案）》，全国人大常委会法制工作委员会随后就《矿产资源法（修订草案）》向社会公众征求意见。《全国人大常委会2024年度立法工作规划》将《矿产资源法（修订草案）》列为继续审议的法律案，并于2024年6月进行第二次审议。2024年11月8日，《矿产资源法（修订草案）》（以下简称“新《矿产资源法》”）经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过，自2025年7月1日起施行。新《矿产资源法》完善了矿业权管理制度，其最大亮点是将探矿权和勘查行为许可权、采矿权和采矿行为许可权的取得程序和运行机制由合一管理转化为分开管理（以下分别简称“权证合一”和“权证分离”）。探矿权和采矿权、勘查行为许可权和采矿行为许可权在性质上分别隶属于私权（民事权利）和公权（行政管理权）的范畴。我国《民法典》将探矿权和采矿权纳入物权编——用益物权分编，《民法典》第三百二十九条规定依法取得的探矿权和采矿权受法律保护，将探矿权和采矿权作为民事权利并适用用益物权的一般性规定，两者归属于私权利的范畴；而勘查行为许可权和采矿行为许可权是行政权，属于公权力，其运行遵循《中华人民共和国行政许可法》等行政法。合理设置权证，以及妥善处理探矿权和勘查行为许可权之间、采矿权和采矿行为许可权之间的关系，成为完善我国矿产资源法律制度所需解决的基础问题，由此产生的诸多不同观点也成为《矿产资源法》在修订中争论的焦点。
根据现行法律和法规，我国对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度，按照矿产资源勘查、开采的不同阶段，分别设置了勘查许可和采矿许可。同时，国家基于矿产资源所有者权利和地位，将矿产资源的占有、使用、收益等部分权能让渡于矿业权人，设立了探矿权、采矿权。勘查、开采矿产资源需要依据现行法律和法规要求，向地质矿产主管部门进行申请，经过勘查或开采行政审批，办理登记后，领取勘查许可证取得探矿权，或领取采矿许可证取得采矿权。“权证合一”管理模式下的勘查许可证、采矿许可证和探矿权、采矿权的取得，以及运行程序和基本管理制度架构如图1所示。
从现行法律和法规来看，登记管理机关通过申请在先、“招拍挂”出让、协议出让等方式确定矿业权受让主体后，由受让主体作为矿业权申请人提交相应的登记材料，包括资质、资格、工作规划、勘查和采矿合同、项目资产金额的投入等证明文件，以及勘查和开采、矿山地质环境保护与土地复垦、环境影响评价、安全评价等方案和报告，在管理机关审批后，矿业权申请人缴纳规定的相关联的费用并办理登记手续，领取勘查许可证成为探矿权人，或领取采矿许可证，成为采矿权人。也是所谓的探矿权与勘查许可证同时取得，采矿权与采矿许可证同时取得。探矿权、采矿权是通过行政许可审批获得的，分别依附在勘查许可证和采矿许可证上，称为“以证载权”或“权证合一”。从法理上看，国家通过设置矿产资源勘查开采行政许可，赋予公民或法人从事矿产资源勘查开发权利的同时，某些特定的程度上实现了国家的矿产资源配置，防止矿产资源利用中出现无序状态。国家以矿产资源所有者的身份，向申请人颁发许可证，既是以行政权力准许申请人从事矿产资源勘查开发活动，又是以特定的民事主体身份，转让民事权利，申请的人能依法转让和变更所取得的许可和获得的民事权利。例如，探矿权变更的法律程序为：探矿权变更的事由出现后，探矿权人在勘查许可有效期内，向登记机关提交勘查许可证、原始勘查申请资料、有关变更事项的证明文件等必要的文件材料，填写变更申请登记书。登记管理机关审查作出准予变更或不准予变更的决定。准予变更的，探矿权人应换领勘查许可证，其探矿权变更方为有效。
我国矿产资源立法基于矿产资源全民所有，偏重于矿产资源行政管理权，“权证合一”中行政权占据矿产资源立法的主要空间。立法上分别界定了勘查行为许可权、开采行为许可权、探矿权、采矿权的法律属性，规定矿业权可以有条件转让，《民法典》将探矿权和采矿权纳入物权编——用益物权分编，尽管在矿产资源管理制度中将探矿权、采矿权、勘查行为许可权、开采行为许可权在某些特定的程度上进行了区分，但是关于探矿权和勘查行为许可权、采矿权和采矿行为许可权的关系一直沿用“权证合一”立法模式，并没有松绑。在不同的时代背景和观念的影响下，仅在某些特定的程度上和一些范围内将两者结合的紧密程度逐渐放宽，越来越注重对矿业权的保护，弱化行政管理权。这一点从矿业权转让制度的变化能够准确的看出，1986年《矿产资源法》明文规定禁止转让矿业权，1996年《矿产资源法》修订中和1998年《探矿权采矿转让管理办法》中都规定了有条件的依法转让，之后经过制度一直在变化，以招标、拍卖、挂牌方式获得的探矿权申请变更主体，不再受持有探矿权满2年的限制。以协议方式获得的探矿权或采矿权申请变更主体，由持有探矿权或采矿权满10年变为5年，而且母公司与全资子公司之间或符合勘查主体资质条件申请人之间的转让变更可以不受5年限制。矿业权转让的条件限制逐渐放开，转让的审批权也逐渐下放。
此外，2019年至今，我国通过规范性文件的发布和实践探索，进行矿产资源管理改革，转变矿业权管理理念，创新矿业权出让方式和出让流程，切实维护矿业权人的合法权益。将流程是竞得人通过招标、拍卖、挂牌等竞争方式获得申请矿业权资格，在与地质矿产主管部门签订矿业权出让合同后，履行勘查、开采行政审批程序，之后确定是不是取得矿业权、获得勘查许可证或采矿许可证的模式。改革为竞得人通过招标、拍卖、挂牌等竞争方式获得申请矿业权资格，与地质矿产主管部门签订矿业权出让合同，通过登记取得矿业权，之后进行勘查实施方案、开发利用方案等审批，获得勘查许可证或采矿许可证，并优化审批流程，减少审批要件。尽管出让流程的再造在实践中仍然以勘查许可证和采矿许可证为主要管理对象，但这项改革为《矿产资源法》的修订和“权证分离”管理制度构建打下了基础。
“权证合一”管理中，权与证同时运行，两者相互关联，相依共存，运行息息相关。以“证”载“权”其最大好处是较易管理。
现行的“权证合一”立法模式，会使矿业权的取得时间比较久、成本比较高。矿产资源主管部门通过招标、拍卖、挂牌出让矿业权，受让主体竞得该矿业权，招标、拍卖、挂牌结束后，按竞买结果签订合同和支付矿业权出让收益，之后还要办理项目立项、勘查实施方案评审、矿产资源开发利用方案评审、环境影响评价、矿山安全评价等一系列前置审批手续，然后向登记机关申请登记，领取勘查许可证或采矿许可证，这期间审批事项多、难度大、时间长、成本高。如果审批一旦通不过，矿业权也就拿不到了。
“权证合一”“以证载权”的矿产资源管理制度，较易产生矿产资源所有权人过度干涉探矿权人或采矿权人行使权利的问题，也易为地质矿产行政管理者提供对探矿权人和采矿权人随意处置探矿权和采矿权的条件。矿业权人行使私权的行为会受到政府对矿业权人勘查开采行政管控的影响，有时会出现损害矿业权人权益的情形，如，自然资源保护区内矿业权退出得不到合理补偿的问题等。若对矿业权人行使私权限制性太少，又会引发许多勘查开采无序、无度的情况，会出现破坏矿产资源和生态环境的情形。目前，“权证合一”的矿产资源管理制度已不适应复杂多变的矿业经济发展，许多管理制度没有办法解决现实中存在的矛盾和问题，改革和完善起来有一定难度。如，行政许可证的审批登记无法完全实现物权的确权登记和公示作用，矿业权交易会附带行政许可证，处置行政许可证会涉及矿业权的处置。当越界开采、采取破坏性方法开采矿产资源等违背法律规定的行为，受到吊销采矿许可证的处罚，会同时处置采矿权。其他相关法律和法规对矿产资源勘查开采也有类似规定。如，《土地复垦条例》（国务院令第592号）关于矿山公司进行矿产资源开采后造成土地破坏的，规定如果矿山企业作为土地复垦义务人逾期不缴纳土地复垦费，采矿许可证登记机关将会吊销其采矿许可证。吊销许可证相当于消灭矿业权，会导致矿业权相关义务履行困难，土地复垦和矿区恢复治理可能面临一定困难，在实践中难以执行和实施，因此，执法实践中很少进行采矿许可证吊销的行政处罚。
目前，我国矿产资源勘查和开采在权证设置上仍然沿袭《民法典》和《矿产资源法》的规定，针对勘查和开采两个不同阶段，在矿产资源国家所有权上设定探矿权和采矿权以实现矿产资源国家所有者的权利利益。设定勘查行为许可和采矿行为许可以实现政府对矿产资源勘查开采的管制，最大限度地保持私权利和公权力的平衡，使其相互支撑、共同存在。
新《矿产资源法》对探矿权、采矿权、勘查行为许可权、采矿行为许可权的取得设置了“权证分离”的立法模式（图2），实现了探矿权与勘查行为许可权、采矿权与采矿行为许可权的彼此独立，权证的管理制度分别规定。
矿业权出让部门在出让矿业权后，与受让人签订矿业权出让合同，受让人按照矿业权出让合同的约定缴纳矿业权出让收益后，矿业权出让部门依法为其办理矿业权登记，将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。矿业权自登记时设立，即矿业权受让人成为矿业权人。矿业权人进行矿产资源勘查、开采作业前，分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证。这样，探矿权人手中会持有探矿权证和勘查许可证，采矿权人手中会持有采矿权证和采矿许可证。关于探矿权转采矿权，规定在探矿权期限内，因公共利益需要、不可抗力或其他特殊情形导致探矿权暂时不能转为采矿权的，探矿权人能申请办理探矿权保留。矿业权期限届满前，因公共利益需要，原矿业权出让部门可以依法收回矿业权，并依法给予矿业权人公平、合理的补偿。关于矿业权的物权登记，规定了矿业权登记的性质、效力和登记类型等，矿业权的设立、变更、转让和消灭皆要依法登记，发生效力。授权国务院自然资源主管部门制定矿业权登记办法。矿业权流转不同于一般民事权利的流转，规定矿业权可以依法转让或者出资、抵押等，矿业权转让的具体办法由国务院制定。对矿业权流转的监管也是非常需要的制度，其监管能够最终靠矿业权登记实现。
矿业权人依法取得矿业权证后，在勘查、开采作业前，编制勘查方案或开采方案，经原矿业权出让部门批准后，取得勘查许可证、采矿许可证。这在某种程度上预示着持有探矿权证的探矿权人才能取得勘查许可证，持有采矿权证的采矿权人才能取得采矿许可证。矿业权不再依附于勘查许可或采矿许可，矿业权人可以仅持有矿业权证而不去申请勘查许可或采矿许可，就可以对所持有的矿业权进行流转。矿业权人在进行矿产资源勘查或开采活动时，要依照国家有关规定及时汇交地质资料、加强绿色矿山建设，采取了合理的开采顺序和方法、综合利用矿产资源、采取比较有效措施保护地下水资源，勘查或开采活动结束后要及时清洗整理勘查区域和回填封堵废弃坑井、恢复破坏的地表植被和土地，等等，做出有关制度体系设计，并以此为依据，在法律责任部分配套相应的罚则。
实行“权证分离”，可以在制度设计上削弱政府过度干涉矿业权人行使私权的影响。“权证分离”可以妥善解决用益物权与勘查开采行政监管的关系，更加有助于矿业权人按照自己的意愿依法行使民事权利。探矿权证和采矿权证是矿业权人的财产证明，勘查许可证和采矿许可证是国家对矿业权人勘查和开采活动监管的主要法律形式，探矿权证和勘查许可证、采矿权证和采矿许可证既相互关联，又各自运行。“权证分离”这一立法模式更符合《民法典》的有关立法精神：我国《民法典》第三百二十六条规定，用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。这一规定旨在平衡不同利益相关方的权益，确保资源的可持续利用和生态环境的保护。
“权证分离”更加有助于保护矿业权人的财产权益。“权证分离”将矿业权管理制度和其他行政管理制度分开运行，矿业权人在勘查、开采活动中出现了超出矿业权登记的区域勘查或开采、未按批准的方案勘查或开采、采取不合理开采顺序和开采方法开采，以及“三率”不达标等严重情节并被依法吊销了勘查许可证或采矿许可证的情况下，矿业权还是矿业权人的，勘查或开采虽不能再继续，依然能够最终靠转让矿业权（矿业权证）来实现其矿业权人权益和其他相关利益，不可能影响其权利的运行。这种做法也与《民法典》有关用益物权流转的规定相适应。当然，假如慢慢的出现诸如故意报送虚假矿产资源储量报告的严重违背法律规定的行为，国家也会利用行政权力收回其矿业权。
“权证分离”便于矿业权市场交易。矿产资源立法中的“权证合一”会发生“公权吞并私权、行政兼理民事”的现象，民事权利和行政权力界限混淆，在管理实践中会出现诸多弊端。将行政许可证作为附属物与资源产权一并交易，不仅不方便产权交易，还会降低产权交易的质量与效力。实行“权证分离”，矿业权独立于行政权之外单独存在，矿业权实行物权登记，其交易便不再受行政许可的限制。
目前新《矿产资源法》中探矿权证和勘查许可证、采矿权证和采矿许可证分开取得和运行管理的制度设计，仅对矿业权的物权登记做了原则性规定，并授权国务院自然资源主管部门制定矿业权登记的具体办法，但对勘查许可证和采矿许可证的管理并不进行制度设计，也没有理清探矿权证和勘查许可证、采矿权证和采矿许可证之间的关系，两者的延续、变更、转让、保留和注销等环节之间有极大几率会出现很多矛盾，管理情形更为复杂，既没有管理实践也无试点运行的基础，相当于“摸着石头过河”，一旦付诸实践，对于管理者和管理相对人来说将会产生较多矛盾与不良后果。
在探矿权证和勘查许可证、采矿权证和采矿许可证分开取得的情况下，会出现“过度炒矿权”“圈而不探”“占而不采”等情况。一是矿业权授让人通过“招拍挂”、协议或其他方式依法取得矿业权，成为矿业权人并持有矿业权证后，不主动去办理勘查许可证或采矿许可证，只是为了“炒”矿业权，矿业权证到期，还能申请延续变更，形成主动“圈而不探”“占而不采”；二是矿业权人取得矿业权证后，由于种种原因，办不了或办不成勘查许可证或采矿许可证，一直不探、不采或没办法勘查和开采，形成被动“圈而不探”“占而不采”，还会涉及矿业权的收回，矿业权出让收益的退回和双方对矿业权合同不能履行的风险。由于探矿权与勘查、采矿权与采矿的客体均为同一对象，矿业权人持有矿业权证即对勘查区块或开采矿区具有排他性，矿业权人也会以持有矿业权证进行矿产资源勘查或开采，这样势必会造成违法案件相应增多。
在探矿权证和勘查许可证、采矿权证和采矿许可证分开运行的情况下，由于探矿权证和勘查许可证、采矿权证和采矿许可证的性质不同，遵循的私法和行政法有区别，设立时间和变更、转让、延续、注销等规范要求往往不一致，会出现矿业权证变化而行政许可证不变、矿业权证不变而行政许可证需要变更或两者都需要变更的情形，由于变更的情形较多且变更的时间、空间、内容等并不完全一致，会出现很多交叉情况和不可预料的问题，造成权证管理的复杂化，增加管理者的管理成本，增大对矿产资源勘查开采的监管难度，也会给矿业权人办理各类手续造成很多麻烦，同时还可能会出现许多法律纠纷。
由于探矿权证和勘查许可证、采矿权证和采矿许可证的法律属性不同，在法律适用上有别，管理的要求也不一样，私权和行政许可的主动退出和被动退出的情形存在一定的差异，也可能交叉存在。若无法同时退出，会造成“圈而不探”“占而不采”“无证开采”“无权开采”等多种复杂情况和问题。如，勘查许可证或采矿许可证被收回或被吊销后，矿业权证由于种种原因没办法回收或也没有收回的法律缘由，矿业权人一直持有矿业权，也不进行流转或无法流转，采矿权会持有更长时间，就会出现主动或被动的“圈而不探”，致使国家所有者的权利利益没办法实现；假如矿业权被收回，但是勘查许可证或采矿许可证由于种种原因存在没办法回收的情况，依然没办法再次出让。上面讲述的情况也会增加违法勘查或违法开采等“无证开采”“无权开采”的行政案件和刑事案件，执法部门和司法部门查处案件的难度增大，监管成本相应提高，新《矿产资源法》对“未取得探矿权勘查矿产资源”“探矿权人未取得勘查许可证进行矿产资源勘查作业”“未取得采矿权开采矿产资源”“采矿权人未取得采矿许可证进行矿产资源开采作业”等四种情形都设定了不一样的种类的行政处罚。
针对“权证分离”会产生的各种“过度炒矿权”“圈而不探”“占而不采”“违法勘查和开采”的情况，尽管新《矿产资源法》也设计了一些制度进行处置，但规定仍然宽泛且含糊不清。如，对探矿权人不进行勘查工作情况做出了不予延续的规定，即“探矿权人应当按照探矿权出让合同的约定及时开展勘查工作，并每年向原矿业权出让部门报告有关情况；无正当理由未开展或者未实质性开展勘查工作的，探矿权期限届满时不予续期”。对“无正当理由”“未实质性开展勘查工作”“占而不采”的情形，还应当在行政法规或部门规章、规范性文件中进一步细化，使得矿业权合理退出的依据更加明确。此外，完善矿业权占用费制度，通过矿产品价格的变动定期调整或提高矿业权占用费，加大矿业权人持有矿业权的成本，促使矿业权主动退出；完善矿业权续期时核减勘查区域面积制度，促使矿业权被动退出。
针对探矿权证和勘查许可证、采矿权证和采矿许可证分开取得和退出所出现多种变动情况，应当理顺两者的法律关系，妥善和协调处理两者的变化，其中，对两者登记制度的设计是关键。新《矿产资源法》要求矿业权进行物权登记，并对矿业权的设立、变更、转让和消灭，探矿权因公共利益不能转采矿权能申请办理探矿权保留，探矿权因公共利益需要被收回与补偿等做出具体规定，而对勘查许可证和采矿许可证的申请与受理、审查与决定、期限、变更与转让、延续与注销等管理没做出制度设计，处理好物权和行政许可两种登记的关系是后期制度细化的主要任务。鉴于办理勘查许可证和采矿许可证的是矿业权人，能够理解为勘查许可证和采矿许可证会分别依附于探矿权和采矿权，建议勘查许可证和采矿许可证的登记依附于探矿权和采矿权的登记，将勘查许可证和采矿许可证的登记作为矿业权登记的附记。妥当设置矿业权物权登记簿的内容和结构，使之既能充分的发挥物权公示的功能，又能满足矿产资源管理的一些需求。
在《矿产资源法》修订过程中，逐步在法律责任中减少收回矿业权的行政处罚，防止侵害矿业权的财产权益，实现“权证分离”的目的。但是，在新《矿产资源法》人大常委会第二次审议稿任旧存在“收回矿业权”的行政处罚。如，对矿业权人故意报送虚假的矿产资源储量报告，情节严重的，设置了由原矿业权出让部门收回矿业权的行政处罚制度。矿业权人的行为违法并不意味着其权利违法，收回矿业权是对矿业权人合法权利的重大限制，矿业权人也会面临着其他财产的损失。建议尽量采用限制或禁止勘查、限制或禁止探矿权转采矿权、责令停产停业、责令关闭、罚款、吊销行政许可证等其他行政处罚方式，况且探矿权、采矿权并不是违法来得到的或非法财物。
没收直接用于违法勘查和开采的工具、设备是本次修法新设的一个行政处罚。新《矿产资源法》对“未取得探矿权勘查矿产资源”“探矿权人未取得勘查许可证进行矿产资源勘查作业”“未取得采矿权开采矿产资源”“采矿权未取得采矿许可证进行矿产资源开采作业”等四种情形设定了“没收直接用于违法勘查、开采的工具和设备”的行政处罚。无证勘查、采矿和无权勘查、采矿皆属于违反法律行为，但用于勘查、开采的工具和设备并非非法财物，也非违法所得，属于违背法律规定的行为当事人的合法财产，不应受到国家公权力的侵犯，况且勘查、开采的设备往往价值较大。实践中也存在行政部门没收违法者的设备和工具，有些在违法者受到行政处罚后对没收的设备和工具予以返还，有些则将没收的设备和工具进行变卖，用于折抵罚款。据此，建议不采用对无证勘查或无证开采、无权勘查和开采的违背法律规定的行为，没收直接用于违法勘查和开采的工具、设备的行政处罚，否则会出现“过罚不当”或引发更多的行政复议和行政诉讼案件。为了加强矿产资源管理和有效制止违背法律规定的行为，借鉴其他法律，在矿法中为执法部门设定查封、扣押违法勘查和开采的工具、设备的强制措施。至于违背法律规定的行为当事人若构成犯罪，应当适用刑法和最高人民法院、最高人民检察院的解释规定，对用于非法采矿、破坏性采矿犯罪的专门工具和供犯罪所用的本人财物的相关规定，经人民法院认定后，依法应当整体予以没收。
“权证分离”后，由勘查许可证和采矿许可证两个证书变为探矿权证、勘查许可证、采矿权证、采矿许可证四个证书，又多了一项权责划分，制度设计、证书相互之间的关系平衡与衔接等将复杂化，矿产资源管理制度将面临重大变革，所有矿产资源管理法规、规章和规范性文件都将面临修改、重构及前后制度的衔接，矿产资源管理会更复杂，没有试点和实践的基础，对管理者和被管理者都是考验和挑战。对矿业权管理制度和勘查开采许可制度要进行设计和细化，除完善现行矿业权管理制度外，尽快开展战略性矿产资源目录、矿产资源储量管理办法、矿业权登记办法、矿业权合同范本、矿业权转让管理办法、矿产资源勘查方案和开采方案编制、矿区生态修复方案编制、矿业权出让收益征收办法等相关研究工作，为国务院和国务院自然资源主管部门，以及相关主管部门出台相关制度做好准备。
作者信息作者简介：鹿爱莉（1964—），女，江苏省铜山市人，中国自然资源经济研究院研究员，采矿工程专业博士，主要是做矿业经济研究。
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